§ 3. Виды административно-правовых отношений

Емкая характеристика административно-правовых отношений как властеотношений, акцентируя внимание на их сущностной природе, не исключает возможности их видовой классификации по различным критериям.

Присущий им элемент юридической властности выражается по-разному. Управленческая практика свидетельствует о том, что отдельные виды административно-правовых отношений не всегда и не во всем прямо и непосредственно выражают присущую государственно-управленческой деятельности властность, что такого рода правоотношения могут иногда строиться и на началах равенства их участников. Наконец, известное, хотя и далеко не всестороннее развитие получают административно-правовые отношения договорного типа. Следовательно, при относительной однородности своих основных или наиболее показательных проявлений они могут включать в свой состав различные варианты социальных связей, опосредованных административно-правовыми нормами. В связи с этим необходимо учитывать также и то, что не все управленческие отношения оформляются административным правом.

Административно-правовые отношения могут быть подразделены на следующие виды.

В зависимости от особенностей административно-правового регулирования общественных отношений можно первоначально выделить две группы административно-правовых отношений:

• а) отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия ("субъект - объект"), в которой отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности. Это - собственно властеотношения;
• б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением.

Иногда названные группы административно-правовых отношений характеризуются как основные и неосновные управленческие связи. Первые прямо выражают сущность управления, а вторые связаны с этой сущностью, но прямо ее не выражают. К первым относятся административно-правовые отношения, которые могут быть выражены формулой "команда - исполнение". Это прежде всего отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма исполнительной власти, между должностными лицами - руководителями и подчиненными им по службе работниками административно-управленческого аппарата, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности и т. п.

При характеристике второй группы отношений главное внимание акцентируется на том, что они, хотя и возникают непосредственно

60

в сфере государственного управления, но не имеют своим прямым назначением непосредственное управляющее воздействие субъекта на управляемый объект. Это, например, отношения между двумя сторонами, функционирующими в сфере государственного управления, но не связанными между собой соподчиненностью (например, отношения типа "субъект - субъект"). Так, два министерства могут вступать в отношения, связанные с необходимостью подготовки совместного правового акта или согласования взаимных управленческих вопросов и т. п.

Иногда выделяют субординационные и координационные административно-правовые отношения. Суть первых ясна: они построены на авторитарности (властности) юридических волеизъявлений субъекта управления. Координационными связями называют те, в которых эта авторитарность, якобы, отсутствует. При этом делается отсылка к отношениям, например, между несоподчиненными исполнительными органами. Такое решение было бы приемлемым, если бы содержание координации (т. е. согласования) трактовалось однозначно. Но для этого достаточных оснований не имеется. Координация входит в перечень основных проявлений государственно-управленческой деятельности, то есть фактически совпадает с ее юридически-властными проявлениями. Так, Правительство РФ координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ, федеральных органов исполнительной власти, которыми руководит Президент РФ. Координационные полномочия подобного рода реализуются в форме правительственных актов, то есть его юридически-властных волеизъявлений. Координация может иметь юридически-властный характер как во взаимоотношениях между вышестоящими и нижестоящими субъектами исполнительной власти, так и между несоподчиненными исполнительными органами. По своей сути координация также может быть субординационной. Поэтому классификация административно-правовых отношений по признаку основных и неосновных, деление их на субординационные и координационные в достаточной степени условны. Надо также учитывать, что в ряде случаев координация, действительно, не только не связана с соподчиненностью, но и лишена юридически-властного характера. Например, это имеет место в отношениях между субъектом исполнительной власти и общественными объединениями; в подобных отношениях вместо координации властного типа осуществляется деловое взаимодействие (сотрудничество).

Наиболее значительный интерес представляет классификация административно-правовых отношений по юридическому характеру взаимодействия их участников. В соответствии с этим критерием, поглощающим в определенной мере ранее рассмотренные, выделяются вертикальные и горизонтальные правоотношения.

Вертикальные административно-правовые отношения в наибольшей степени выражают суть административно-правового

61

регулирования и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом управления. Это и есть то, что обычно называют властеотношени-ями. Возникают они между соподчиненными сторонами, что свидетельствует об отсутствии в них, в отличие от гражданско-правовых отношений, равенства сторон. Однако соподчиненность нельзя трактовать в буквальном смысле. Фактически вертикальность означает, что у одной стороны есть юридически-властные полномочия, которых либо нет у другой стороны (например, у гражданина), либо их объем меньше (например, у нижестоящего органа управления). Властной стороной при этом выступает соответствующий субъект исполнительной власти (исполнительный орган, орган государственного управления). Столь же очевидно, что именно в вертикальных отношениях реализуется непосредственное управляющее воздействие субъекта управления на тот ли иной объект, который далеко не во всех случаях ему организационно подчинен.

Такого рода правовые связи наиболее типичны для сферы государственного управления, несмотря на известную реформацию, проводимую в период постепенного перехода к рыночным отношениям, в условиях которых стороны, выступающие в роли объектов управления, приобретают все больший объем оперативной самостоятельности. Но власть есть власть, а потому исполнительная власть, реализуемая в административно-правовых отношениях, не утрачивает своей юридически-властной природы. Наоборот, любые попытки игнорировать это объективно присущее ей качество неизбежно приводит к серьезным кризисным ситуациям (например, территориальный сепаратизм, разрыв хозяйственных связей, резкое ослабление государственной дисциплины).

В новых условиях государственное управление не утрачивает своей властно-юридической природы, хотя механизм управляющего воздействия, конечно, становится мягче, освобождаясь от наиболее жестких вариантов достижения стоящих перед ним задач (например, отказ от адресного планирования, обязательных поставок, устранение элементов чрезмерной централизации). Тем не менее управленческая вертикаль, находящая свое выражение в административно-правовых отношениях, сохраняется в качестве наиболее традиционной для них.

При характеристике административно-правовых отношений нельзя ограничиться приведенными категорическими утверждениями и выводами, так как практически проявления управленческой вертикальности многозначны. Соответственно в сфере государственного управления можно обнаружить несколько вариантов административно-правовых отношений, которые по всем своим основным показателям относятся к числу вертикальных. Об этом, в частности, свидетельствуют следующие признаки, характерные для такого

62

вида урегулированных административно-правовыми нормами управленческих отношений:

• а) безапелляционность тезиса о неравенстве сторон как ведущего показателя вертикальности данного вида правовых отношений; сосредоточение в руках управляющей стороны, то есть субъекта исполнительной власти, юридически-властных полномочий; невозможность стороны, выступающей в роли управляемого, "управлять" таковым субъектом;
• б) неравенство сторон логически предполагает подчинение одной стороны ("объект управления") другой ("субъект управления"). Отсюда - бытующая формула "власть - подчинение", используемая, как правило, для характеристики административно-правовых отношений именно вертикального типа;
• в) подчиненность (соподчиненность) в административно-правовых отношениях далеко не во всех случаях имеет четко выраженное проявление. Например, гражданин или негосударственное формирование (коммерческая структура и т. п.) организационно не подчинены субъектам исполнительной власти. В отношениях между отдельными звеньями механизма исполнительной власти также прямая подчиненность одного звена другому часто отсутствует. Так, органы исполнительной власти республик не подчинены непосредственно федеральным органам исполнительной власти; предприятия и учреждения не подчинены контрольно-надзорным службам и т. п. Тем не менее, неравенство в отношениях между ними налицо;
• г) говоря о подчиненности, присущей взаимоотношениям сторон в сфере государственного управления, необходимо иметь в виду прежде всего организационную подчиненность как наиболее характерную для управленческой вертикали и проявляющуюся в связях между вышестоящими и нижестоящими звеньями, например, между исполнительными органами и подведомственными им предприятиями, учреждениями;
• д) многие административно-правовые отношения вертикального типа возникают между несоподчиненными их участниками. Но и в подобных случаях одна из сторон в силу своей компетенции правомочна издавать юридические акты, обязательные для исполнения организационно не подчиненной ей другой стороной данного правоотношения. Как правило, такого рода управленческие связи типичны для систем межотраслевого государственного управления (например, в области охраны окружающей природной среды и т. п.). Налицо, следовательно, особый вариант подчиненности, а именно - координационный;
• е) в сфере государственного управления в широком масштабе осуществляется контрольно-надзорная деятельность, причем ее субъектами являются сами исполнительные органы (должностные лица). Это, например, административный надзор, осуществляемый специально создаваемыми федеральными надзорными службами и

63

их территориальными подразделениями, органами внутренних дел, налоговыми инспекциями и т. п. Надзорные полномочия носят юридически-властный характер и распространяются на организационно неподчиненные объекты. Налицо еще один вариант подчиненности - подконтрольность или поднадзорностъ;

• ж) субъекты исполнительной власти в соответствии с требованиями соответствующих административно-правовых норм вправе адресовать свои юридически-властные волеизъявления гражданам, общественным объединениям, которые ни в какой подчиненности у названных субъектов не находятся. В подобных случаях, однако, также налицо известный вариант вертикальности, то есть подчинения воли управляемых воле управляющих;
• з) несмотря на различный характер подчиненности во всех названных случаях (во многом она проявляется условно) сохраняется главное качество - неравенство сторон в юридическом смысле. Подчиненность, выраженная прямо, опосредованно или малозаметно (например, п. "ж"), по существу, есть логическое и фактическое следствие закрепленного административно-правовыми нормами неравноправного положения управляющих и управляемых;
• и) наиболее емким по своему правовому содержанию признаком, убедительно иллюстрирующим фактическую вертикальность и неравенство сторон в административно-правовых отношениях, по-разному выражаемых, является следующий: все вертикальные отношения такого типа практически выражают юридическую зависимость одной стороны от другой. Подобная зависимость предопределяется наличием юридически-властных полномочий, необходимых для решения того или иного вопроса, только у одной стороны - у соответствующего субъекта исполнительной власти.

Таким образом, общие черты неоднозначных вертикальных административно-правовых отношений - это осуществление в их рамках прямого управляющего воздействия и приоритет юридически выраженной воли одной стороны.

Горизонтальными административно-правовыми отношениями признаются те, в рамках которых стороны фактически и юридически равноправны. В них, соответственно, отсутствуют юридически-властные веления одной стороны, обязательные для другой. Конечно, такого рода правоотношения не столь распространены в сфере государственного управления, как вертикальные. И это понятно, ибо они как бы выпадают из общего русла административно-правового регулирования. Тем не менее, возможность их возникновения существует.

Сам факт признания равенства сторон в административно-правовых отношениях, казалось бы, находится в прямом противоречии как с сущностью административно-правового регулирования, так и с принципиальными особенностями административно-правовых отношений. Поэтому сама возможность их возникновения в сфере

64

государственного управления нередко была под сомнением. Однако при условии правильного понимания сути управленческой горизонтальности противоречия и сомнения могут быть сняты. Для этого необходимо учитывать следующие определяющие обстоятельства.

Во-первых, действительное, а не формальное юридическое равенство участников административно-правовых отношений, то есть качество., традиционно связываемое с гражданско-правовыми отношениями, реально при наличии одинакового правового уровня сторон и, соответственно, отсутствии выраженной в любой форме их соподчиненности.

Во-вторых, обязательное одновременное наличие в конкретных управленческих связях этих двух признаков, ибо отсутствие соподчиненности не всегда тождественно юридическому равенству сторон.

В-третьих, столь же обязательно отсутствие юридически-властного волеизъявления одной стороны, адресованного другой.

Вычленить горизонтальные отношения из общей массы управленческих связей довольно сложно, так как они, не являясь типичными для сферы государственного управления, выражаются не столь отчетливо, как вертикальные. Тем не менее, управленческая практика дает определенные основания для отнесения к их числу следующих административно-правовых отношений:

• а) отношения, предшествующие непосредственному управляющему воздействию. Они служат предпосылкой вертикальных отношений, то есть предназначены для создания условий, необходимых для принятия одностороннего юридически-властного решения. Это связи, возникающие между находящимися на одинаковом правовом уровне исполнительными органами (должностными лицами), в которые они вступают по поводу, например, подготовки принятия совместных нормативных актов управления (например, между двумя министерствами); отношения по согласованию совместных управленческих действий; отношения в связи с проведением совместных заседаний (например, коллегий двух министерств); отношения по формированию межведомственных консультативных, совещательных или координационных советов; отношения между органами исполнительной власти и, например, профсоюзными органами по поводу удовлетворения законных интересов последних (на предмет заключения или изменения тарифных соглашений) и т. п.;
• б) отношения, возникающие после осуществления непосредственного управляющего воздействия с целью создания условий для эффективной реализации принятого в одностороннем порядке юридически-властного решения. Это, например, отношения, в ходе и результате которых вырабатываются совместные меры по исполнению нормативных актов (формирование межведомственных комиссий, проведение совместных ревизий и т. п.).

Две названные группы отношений относятся к числу административно-процедурных;

65

• в) отношения административно-процессуального характера, в которых стороны занимают равноправное положение (например, в рамках производства по жалобам граждан, по делам об административных правонарушениях). Содержанием этих отношений является рассмотрение административно-правовых споров;
• г) отношения административно-договорного характера, носящие форму различного рода соглашений (например, предварительное соглашение о приеме на ту или иную должность и т. п.). Соглашения возможны и между субъектами исполнительной власти. Элементы административных договоров можно обнаружить в Федеративном договоре, поскольку в нем определяются основы разграничения компетенции различных субъектов исполнительной власти; такого же рода элементы содержатся в договорах между соответствующими органами автономных округов и краев, областей (ст. 66 Конституции РФ); федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, и наоборот (ст. 78 Конституции РФ). На договорных началах определяется порядок передачи приватизируемых предприятий и т. п. В целом же проблема административных договоров пока еще не относится к числу исследованных и четко регламентированных (см. главу 9).

Характеристика горизонтальных административно-правовых отношений предполагает учет ряда важных обстоятельств. В ряде случаев элементы административного договора сопряжены с категориями других отраслей права. Так, договоры по поводу имущества имеют как административно-правовые, так и, прежде всего, гражданско-правовые аспекты. Вводимая сейчас контрактная система замещения должностей в аппарате управления помимо вопросов, относящихся к предмету трудового права, охватывает и решение компетенционных вопросов: на договорной по своей сути основе определяются служебные обязанности, права и ответственность работника. Вместе с тем многие процедурные связи не урегулированы юридически, а потому далеко не все они носят административно-правовой характер, хотя и не утрачивают управленческие качества. Наконец, любые совместные действия однопорядковых и равноправных субъектов (отношения типа "субъект"-"субъект") перерастают в вертикальные административно-правовые отношения с момента, например, принятия совместного юридически-властного акта (совместный приказ). Горизонтальность их проявляется, следовательно, временно. Отсюда вспомогательный характер таких отношений.

66

60 :: 61 :: 62 :: 63 :: 64 :: 65 :: 66 :: Содержание